执法重点重新定位：应对《美国反海外腐败法》和《外国代理人登记法》执法变化
03/04/2025执法重点重新定位：应对《美国反海外腐败法》和《外国代理人登记法》执法变化
作者：Adam Goldberg, William M. Sullivan, Jr., Carolina A. Fornos, Kimberly D. Jaimez, Christopher C. Caffarone
要点
- 特朗普政府发布行政命令暂停《美国反海外腐败法》（以下简称“FCPA”）执法，同时美国司法部长帕姆·邦迪（Pam Bondi）发布的备忘录限制了FCPA和《外国代理人登记法》（以下简称“FARA”）的适用，这可能预示着美国司法部（以下简称“DOJ”）执法方式的重大转变。
- 从事跨国贸易或游说活动的企业仍应将严格遵守适用法律作为首要任务，包括各国反欺诈、反贿赂和反腐败法律，以确保企业在未来执法政策的变动中处于有利地位。
2025年2月13日
2025年2月10日，美国总统特朗普签署行政命令，指示DOJ暂停执行FCPA，理由是该法案削弱了美国企业的国际竞争力。就在几天前，美国司法部长邦迪发布了一份备忘录，表明DOJ将缩小FCPA和FARA的执法重点。本文概述了FCPA和FARA的最新执法情况，并探讨DOJ最新政策对从事跨国业务的企业的合规影响。
FCPA（《美国反海外腐败法》）
FCPA于1977年出台，旨在遏制美国企业通过向外国政府官员非法行贿以获取商业利益的行为，因为此类行为不仅扰乱全球贸易秩序，也损害美国企业的声誉。为此，美国国会在FCPA中设立了两大核心条款：
- 反贿赂条款：该条款适用于美国个人和实体，包括美国国内公司及其高管、董事、雇员和代理人，以及在美国境内或通过美国邮政系统、州际商业工具或手段实施腐败行为的外国公司和个人。该条款明确禁止任何人向外国官员提议支付、支付、承诺支付或授权支付金钱或其他有价值的物品，以获取或维持不正当的商业利益，或影响官方决策。
- 会计条款：该条款适用于发行人——即在美国证券交易所上市或需向美国证券交易委员会（以下简称“SEC”）提交定期报告的公司。本条款要求发行人保持准确的财务记录并建立足够的内部控制机制，以防止和发现违法行为。
违反FCPA可能导致严重的民事和刑事处罚，包括罚款、没收非法所得以及对相关人员的监禁。此外，公司还可能面临合规监督及声誉受损的风险。FCPA的刑事执法由DOJ负责，而SEC则主要针对发行人及其相关人员进行民事执法。近年来，FCPA相关执法力度强劲，DOJ和SEC都在积极追查相关违规行为。2024年，DOJ和SEC共提起26起与FCPA相关的执法行动，截至年底，至少有31家公司正在接受调查。
自2000年代中期以来，随着FCPA执法力度的大幅加强，拥有跨境运营、供应链和合作伙伴关系的企业面临日益加重的合规负担。DOJ和SEC联合发布并更新的FCPA指南一再强调，企业应建立并维持健全的合规计划，确保其在实践中有效运作并持续改进。这一要求范围很广，且耗费大量资源，对于全球运营的企业而言更是如此。尽管DOJ和SEC多次强调完善的合规计划是企业的基本要求，但很少明确说明“完善”在实际操作中的具体标准。因此，即使是资源充足且有良好意愿的企业，在高度复杂的国际环境中运营时，也可能难以完全满足美国的合规要求。
FARA（《美国外国代理人登记法》）
FARA于1938年出台，要求作为外国委托人代理人的个人和实体披露其与外国委托人之间的关系，并提供相关活动及财务信息。该法案旨在确保外国势力影响美国公共舆论、政策和法律的行为保持透明。虽然FARA最初旨在对抗外国宣传活动，但其现已成为逐步发展为确保代表外国政府或实体进行的游说和宣传活动向美国政府公开披露的重要工具。
相较于FCPA，FARA的执行力度历来较为宽松。然而，近年来，司法部重新加强了对FARA违规行为的识别和执法力度。2024年，FARA的重大案件包括：
- 纽约州前官员Linda Sun在纽约东区联邦法院被起诉，指控其在未注册为外国代理人的情况下代表中国行事；
- 两名俄罗斯公民在纽约南区联邦法院被起诉，指控其涉嫌共谋违反FARA，并通过秘密资助为俄罗斯利益行事的媒体以达到洗钱目的；
- 美国参议员Robert Menendez及两名商人在纽约南区联邦法院因参与涉及埃及政府的贿赂及外国影响力计划被定罪；
- Su Mi Terry 在纽约南区联邦法院被起诉，指控其在未注册为外国代理人的情况下代表韩国政府行事，因涉嫌实质和密谋违反FARA而犯罪；
- 美国国会议员Enrique Roberto “Henry” Cuellar及其妻子在德克萨斯州南区联邦法院被起诉，指控其涉嫌参与与阿塞拜疆政府相关的贿赂及FARA违规行为。
政策变化
2025年2月10日，特朗普总统签署一项行政命令，旨在“通过颁布修订版的FCPA执法指南，恢复美国的竞争力并保障国家安全”。该行政命令指出，“FCPA的过度执法侵犯了美国总统依据宪法第二条开展外交事务的权力，因此有必要对其进行审查并调整执法政策”。白宫表示，FCPA的“过度执法”削弱了美国企业的竞争力，原因之一是该法案“禁止了国际竞争对手普遍采用的商业惯例，从而造成了不公平的竞争环境”。因此，该行政命令指示美国司法部长邦迪暂停FCPA执法，为期180天，直至其发布“促进美国企业竞争力并提高联邦执法资源使用效率”的修订版FCPA执法指南。
2025年2月10日的行政命令是在邦迪于2025年2月5日发布备忘录之后发布的。在其备忘录中，邦迪指示DOJ检察官降低对传统FCPA和FARA案件的执法优先级，除非案件涉及贩毒集团或跨国犯罪组织。该备忘录还取消了FCPA和FARA调查必须由DOJ设在华盛顿特区的刑事司和欺诈科授权并执行的要求，这引发了外界猜测，即FCPA和FARA的执法可能采取更加分散的模式，由美国各地检察官办公室主导。理论上，这可能会导致执法力度的增加。然而，从2025年2月10日的行政命令来看，至少就FCPA而言，执法力度的加强目前看来不太可能发生。
企业及董事会的应对措施
特朗普政府发布的行政命令暂停了FCPA的执行，同时司法部长邦迪的备忘录限制了FCPA和FARA的适用，这可能预示着DOJ执法方式的重大转变。尽管如此，各公司及其董事会仍需等待在获得司法部更明确的指导后再审慎评估是否有必要根据新的监管要求调整企业政策、程序及内部控制措施。
尽管FCPA和FARA的执法前景尚不明朗，企业及其董事会仍应继续维持健全的合规计划的原因如下：
- FCPA和FARA仍然是有效的联邦法律，其追诉时效超过总统任期，并可能因多种因素被延长。现阶段的行为可能在美国政府的下一任期受到追责。
- DOJ对FCPA的“暂停”是暂时的，最终司法部将如何调整FCPA执法方式仍有待观察。
- FCPA执法的去中心化可能仍会导致美国地方检察官办公室执法活动的增加，特别是在已建立举报人计划的检察官办公室。
- 贿赂和腐败在许多美国以外的司法管辖区通常属违法行为，即使美国暂停FCPA执法，进行此类行为的企业仍可能面临当地重大处罚并遭受声誉损害。
- SEC仍负责对美国证券发行人进行FCPA相关的民事执法，并可能采取不同于DOJ的执法方式——尤其是针对并非美国公司的美国发行人。SEC还设有举报人计划，用于获取有关潜在FCPA违规行为的信息。
- FCPA违法行为仍可能违反其他美国欺诈法，这意味着联邦检察官仍可依据其他联邦法律对美国以外的贿赂行为开展调查，而不会违反2025年2月10日的行政命令、司法部长邦迪2025年2月5日的备忘录或后续的DOJ指南（前提是这些指南仅限于FCPA执法）。
- 此外，企业为符合 FCPA合规要求而建立的合规体系——尤其是内部控制机制、合规资源配置及测试机制——对于面临美国制裁、出口管制、数据隐私、数据安全及其他国家安全风险的全球企业而言，仍至关重要。合规计划的重点可能需要相应调整，但企业合规要求不太可能消失。
结论
特朗普政府行政命令对于FCPA执法的暂停，以及司法部长邦迪对司法部执法优先事项的重新调整，可能标志着美国政府在打击海外腐败和代表外国势力进行国内游说活动方面的执法策略发生重大变化。然而，企业仍应对这些政策调整的最终影响保持谨慎态度。
从事跨国贸易或游说活动的企业仍应强调合规工作，以确保自身能够适应未来政府可能采取的执法变化。企业应把当前阶段视为评估和优化合规策略的契机，并在这一快速演变的监管环境中，密切关注政策动态和合规活动。