《2026财政年度国防授权法案》中对外投资限制的新法定框架
01/14/2026《2026财政年度国防授权法案》中对外投资限制的新法定框架
美国《2026财政年度国防授权法案》（NDAA）于2025年12月18日生效，其中包括《2025年全面对外投资国家安全法案》（Comprehensive Outbound Investment National Security Act of 2025，简称“COINS法案”或“该法案”）。该法案将禁止美国主体（包括实体和个人）对被认定为对美国国家安全敏感的技术行业进行投资，或要求美国主体就该类投资通知美国财政部。拜登政府后期通过第14105号行政命令（EO 14105）实施了对外投资监管制度，其后美国财政部所颁布的《联邦规则》第31编第850部分（31 CFR Part 850）（下称“ 《对外投资规则》”）于2025年1月2日生效，而COINS法案是基于前述行政命令及规则的制度更新。（本所此前关于根据第14105号行政命令实施的美国《对外投资规则》的分析可在此处查看。）
简言之，美国《对外投资规则》下的制度要求美国主体就其在与“受关注国家”（目前为中国，包括香港和澳门）有关联的特定行业进行的特定类别的投资通知美国财政部（定义为“受限交易”），并禁止美国主体在对国家安全构成特别严重威胁的特定行业进行“受限交易”。
2025 COINS 法案
《COINS法案》要求美国财政部长制定规则，规定美国主体或其控制的外国实体如果在知晓的情况下参与特定“受限国家安全交易”，并且这些交易涉及“被禁止”技术或“须通知”技术，则必须提交通知。该法案还同时授权（但并未强制要求）财政部长禁止美国主体在知晓的情况下从事涉及“被禁止”技术的“受限国家安全交易”。财政部须在该法案生效后450天内发布新的或修订后的实施规则。
“受限国家安全交易”的定义范围广泛，包括：
- 取得受限外国主体的股权或“或有股权”；
- 向受限外国主体提供的，赋予美国主体财务或治理权利的债务安排；
- 受限外国主体的可转换债务；
- 与受限外国主体成立合营企业；
- 旨在设立受限外国主体，或使受关注国家的主体参与被禁止或须通知的技术活动的资产收购或绿地投资；
- 在知晓的情况下指示他人实施的、若由美国主体实施即构成受限国家安全交易的行为；以及
- 收购集合投资基金（例如，风险投资基金、私募股权基金、母基金等）的有限合伙人权益或同等权益，且美国主体在收购时知晓该基金拟投资于受限外国主体。
该法案引入了若干美国《对外投资规则》中未包含的例外情形，例如：
- 特定小额交易；
- 金融机构进行的配套交易（如承销服务、支付处理、信用评级）；
- 次级交易，包括但不限于：
- 与任何受限国家安全交易相关的特定合同安排或原材料采购；
- 支付处理；
- 清算服务；
- 承销服务；
- 债务评级服务；
- 主经纪商业务。
《COINS法案》还沿用了美国《对外投资规则》中的一些例外条款，例如在注册交易所购买受限投资的公开交易证券，以及对集合投资工具的特定有限合伙投资、全面收购受限外国主体持有的权益、特定涉及国家利益的交易以及特定公司内部交易。
《COINS法案》对“受限外国主体”的定义进行了扩展，将“受到位于特定受关注国家，与特定受关注国家政治领导层有关联，或为中共中央委员会成员的实体指示或控制”的外国主体包括在内。“受限外国主体”的定义包括“受上述实体或特定受关注国家指示或控制”的外国主体，或由上述实体或特定受关注国家直接或间接拥有50%或以上股权的外国主体。此外，对于“受限外国主体”，《COINS法案》将以所有权为基础的50%规则，取代现行《对外投资规则》中基于收入、净收入、资本支出或运营支出的 50% 判定标准。
“受关注国家”包括中国（包括香港和澳门）、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉。相较于现行仅涵盖中国（含香港和澳门）的对外投资限制框架，这是一次显著的地域范围扩展。
受限技术行业
“禁止类技术”和 “须通知类技术”的具体范围将最终由实施规则加以界定，但法案明确要求财政部至少对下列行业进行监管：
- 半导体技术与微电子（仅“先进”半导体技术与微电子被列为禁止类）
- 人工智能系统
- 量子信息技术
- 高性能计算与超级计算
- 高超音速系统
值得注意的是，高性能计算和高超音速系统并未纳入现行对外投资规则。此外，财政部还有权界定其他“支持军事、监控或网络能力”的技术类别。文中所附对照表对比了现行《对外投资规则》与《COINS法案》下的须通知及禁止的行业。
相较现行规则的主要变化
虽然《COINS法案》的整体框架与美国《对外投资规则》相似，但其适用范围覆盖更多国家和技术，并对监管范围作出了重要调整。该法案扩大了“受限外国主体”的定义，将 “受到位于特定受关注国家，与特定受关注国家政治领导层有关联，或为中国共产党中央委员会成员的实体指示或控制”的外国主体纳入其中。该法案还将高性能计算和高超音速系统新增为禁止类和须通知类技术。此外，如上文所述，该法案还引入现行美国《对外投资规则》未包含的一些例外情形。
此外，《COINS法案》要求美国财政部建立程序以允许相关方以保密方式请求不具有约束力的政策反馈，或向公众发布匿名指引，以释明特定交易是否构成涉及禁止类技术的受限国家安全交易。该法案还要求美国财政部与美国商务部协调，建立并维护数据库以用于识别从事禁止类或须通知类技术的受限外国主体，并建立相应的修改程序，包括申请从数据库中移除的机制。这些均为对外投资监管体系中的新机制，有助于促进企业和投资者遵守规则下的限制。
自由裁量的制裁授权
最后，《COINS法案》授权美国总统对“任何被认定为受限外国主体”实施自由裁量的制裁。这些制裁将根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施，而非根据全新的独立制裁授权。总统可以使用这些权力，“在必要范围内禁止任何美国主体投资或购买受限外国主体的大量股权或债务工具。”
制裁条款中的“受限外国主体”的定义与投资限制条款下的定义基本一致，但额外要求该主体在知晓的情况下在中国（含香港和澳门）的国防及相关材料行业或监控技术行业从事重大经营活动。任何施加的制裁预计将主要限于禁止对相关实体的投资，类似于美国国防部依据第1260H条款管理的“ 中国军事公司”清单下的现有限制。
未来预期
《COINS法案》是国会迄今为止在美国对外投资管制领域迈出的最重要一步，标志着美国对外投资限制的立法化进程和扩展趋势。该法案将在生效后七年内有效，直至国会的下一次授权。
如前所述，美国财政部须在450天内发布实施细则。美国国会已指示财政部制定“低负担”监管规则，在保护国家安全的同时，尽量降低合规成本和复杂性，采用负担最少的方案，并优先保障政策透明度和利益相关方的参与。已经开展或计划在敏感技术行业进行投资的企业，应密切关注美国财政部即将发布的规则制定进程及参与机会，并及早评估受限外国主体、受限技术及受限交易的扩张定义对未来交易结构和合规义务的影响。随着美国财政部在未来一年内实施该制度、推进该框架，前期尽职调查和内部协调将更加重要。