中国正式颁布 出口管制法
10/22/2020盛佳、许春彬
概述
- 新法实行统一的出口管制制度。受该法管辖的“出口”不仅包括从中国境内向境外转移管制物项，还包括任何中国公民、法人或非法人组织向任何外国组织和个人提供管制物项（类似于美国出口管理法规下的“视同出口”概念，但涵盖的物项范围更为广泛）。
- 《出口管制法》下规定的管制物项不仅包括两用物项、军品和核物项，还包括“与维护国家安全和利益以及履行防扩散等国际义务有关的其他物项”。“货物、技术、服务”等物项以及与这类物项相关的数据都属于管制物项。
- 尽管《出口管制法》中的大多数处罚是针对违反法律的出口经营者（包括在中国注册成立的中资企业和外资企业）实施的，但该法还明确规定，该法将域外适用于任何在中国境外违反法律规定的外国组织或个人，并授权执法机构对违法行为进行调查并追究外国违法者的责任。
2020年10月17日，经提交中华人民共和国（中国）第十三届全国人大常务委员会第二十二次会议审议讨论，期待已久的《中华人民共和国出口管制法》颁布，并将于2020年12月1日生效。
《出口管制法》第一稿和第二稿草案分别于2017年6月和2019年12月公布征求公众意见。2020年6月，修订版草案提交给人大常委会进行第二次审查。在不到四个月的时间内，该法在第三次审查后正式颁布。
与2020年6月发布的草案比较，最终通过的法律作出了如下更新：
- 该法进一步强调了优先维护国家安全和利益的重要性。
- 涉及出口管制违法的行为不仅将受到行政处罚还将承担刑事责任。
- 该法明确了与其所涵盖物项相关的技术数据也将受到出口管制的监管。
- 鼓励出口经营者建立健全出口管制内部合规制度。后续也将发布实施细则和/或出口管制指南引导出口经营者在经营过程中遵守法律。
- 如需与管控名单中的进口商和最终用户进行交易的，出口经营者可向执法机构提出申请。
本文将介绍《出口管制法》的重要内容。
《出口管制法》的管辖范围
1.1 管制物项
《出口管制法》规定“管制物项”指两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项。管制物项还包括前述物项相关的技术数据。
1.2 受管制的出口
该法项下的出口管制指中国对（i）从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及（ii）向外国组织和个人提供任何管制物项的中国公民、法人和非法人组织所采取的禁止或者限制性措施。第（ii）项类似于美国出口管理法规下的“视同出口”。这可能会影响同一实体内的中国员工和外籍员工之间的信息交流。此外，该法还可能管制在中国境外由中国公民或实体向外国组织或个人转让任何管制物项。
该法第45条还包含了有关“再出口”的一般规定，即管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口，依照本法的有关规定执行。然而，《出口管制法》没有进一步解释该项规定如何实施。我们预计这个问题将可能在根据《出口管制法》所制定的任何实施办法或实施细则中予以规定。
出口管制制度
《出口管制法》实行统一的出口管制制度，该制度由三个重要部分构成：管制政策、管制清单（包括管制物项出口管制清单和管控名单等）以及管制措施（如出口许可等）。
2.1 管制政策
该法第五条规定国务院、中央军事委员会承担出口管制职能的部门将作为执法机构和监管部门（国家出口管制管理部门），尽管未明确具体的负责部门。我们预计商务部将会发挥主导作用，且国家出口管制管理部门将包括负责各个重点行业的部委。
国家出口管制管理部门有权会同政府有关部门制定出口管制政策，其中重大政策由国务院批准或由国务院和中央军事委员会批准。
2.2 管制物项清单
该法第9条规定，国家出口管制管理部门依据本法和有关法律、行政法规的规定，根据出口管制政策，按照规定程序会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单（管制物项清单），并及时公布。
该法授权国家出口管制管理部门，经国务院批准，或者经国务院和中央军事委员会批准，可以对管制物项清单以外的“临时管制物项”实施不超过两年的临时管制。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，以决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。
此外，经国务院批准或国务院和中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门有权会同有关部门禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。
2.3 管制措施
《出口管制法》的重要管制措施主要是出口许可制度。
该法第12条规定“出口经营者”应当向国家出口管制管理部门申请出口管制物项或者临时管制物项的许可。
出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：
(i) 危害国家安全和利益；
(ii) 被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；
(iii) 被用于恐怖主义目的。
国家出口管制管理部门综合考虑下列因素，对出口经营者出口管制物项的申请进行审查，作出准予或者不予许可的决定：
(i) 国家安全和利益；
(ii) 国际义务和对外承诺；
(iii) 出口类型；
(iv) 管制物项敏感程度；
(v) 出口目的国家或者地区；
(vi) 最终用户和最终用途；
(vii) 出口经营者的相关信用记录；
(viii) 法律、行政法规规定的其他因素。
2.4 最终用户和最终用途风险管理
《出口管制法》第17条规定国家出口管制管理部门建立管制物项最终用户和最终用途风险管理制度，对管制物项的最终用户和最终用途进行评估、核查，加强最终用户和最终用途管理。
出口商必须提交证明最终用户和最终用途的文件作为其申请内容的一部分，且相关证明文件应由最终用户或者最终用户所在国家和地区政府机构出具。如果出口经营者或进口商发现上报的最终用户或者最终用途有可能改变的，应当立即报告国家出口管制管理部门。
2.5 管控名单
国家出口管制管理部门对有下列情形之一的进口商和最终用户，建立“管控名单”：
(i) 违反最终用户或者最终用途管理要求的；
(ii) 可能危害国家安全和利益的；
(iii) 将管制物项用于恐怖主义目的的。
对列入管控名单的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施。该管控名单类似于有美国商务部工业和安全局的实体清单。
出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商或者最终用户进行交易。出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的该等进口商、最终用户进行交易的，可以向国家出口管制管理部门提出申请。任何列入管控名单的进口商和最终用户经采取措施，不再有上述第（i）项至第（iii）项规定情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单，国家出口管制管理部门可以根据实际情况作出决定。
管理和处罚
3.1 管理
《出口管制法》授权国家出口管制管理部门对涉嫌违反本法规定的行为进行调查，可以采取下列措施：
(i) 进入被调查者营业场所或者其他有关场所进行检查；
(ii) 询问被调查者、利害关系人以及其他有关组织或者个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
(iii) 查阅、复制被调查者、利害关系人以及其他有关组织或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电等文件、资料；
(iv) 检查用于出口的运输工具，制止装载可疑的出口物项，责令运回非法出口的物项；
(v) 查封、扣押相关涉案物项；以及
(vi) 查询被调查者的银行账户。
采取第五项、第六项措施，须经国家出口管制管理部门负责人书面批准后。
3.2 处罚
该法规定的大多数处罚是针对违反《出口管制法》的出口经营者和/或其负责人实施的。根据具体违规情况，可能会处以下一项或多项处罚：
(i) 警告；
(ii) 责令停止违法行为；
(iii) 没收违法所得；
(iv) 罚款；
(v) 停业整顿；
(vi) 吊销营业执照；
(vii) 吊销出口许可。
违反该法规定受到处罚的出口经营者，自处罚决定生效之日起，国家出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请。任何对其直接负责的主管人员和任何其他直接责任人员，可被禁止在五年内从事有关出口经营活动。国家出口管制管理部门依法将出口经营者违反本法的情况纳入信用记录。
该法第43条进一步规定：违反本法规定，出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项的，依法追究刑事责任。此外，任何因出口管制违法行为受到任何刑事处罚的个人，终身不得从事有关出口经营活动。
其他值得关注的规定
除上述内容，以下为一些其他有关《出口管制法》值得关注的内容。
4.1 内部合规
该法鼓励出口经营者建立出口管制内部合规制度。如该制度建立且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对出口经营者出口有关管制物项给予便利措施，如通用许可。
4.2 中介责任
该法第20条规定任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。
如果任何个人明知出口经营者从事出口管制违法行为仍为其提供此类服务的，国家出口管制管理部门将对其给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得及处以罚款。
4.3 域外效力
该法第44条确认了《出口管制法》具有域外效力，本条规定中华人民共和国境外的组织和个人，违反本法有关出口管制管理规定，危害中华人民共和国国家安全和利益，妨碍履行防扩散等国际义务的，依法处理并追究其法律责任。
如上所述，《出口管制法》包含了有关“再出口”的一般规定以及有关最终用户和最终用途风险管理的规定，这类规定未来可能在域外实施。
总结
中国近一年来一直在积极发展和加强出口管制制度。
2020年8月28日，中国政府发布了最新的《中国出口禁止和限制技术目录》（请见我所文章1和文章2），新增限制技术条目（如3D打印的空间材料、加密和大型高速风洞设计），并修订了某些技术条目的控制要点和技术参数。
2020年9月19日，中国商务部发布了《不可靠实体清单规定》（我所文章见此），为中国政府识别并将外国实体或个人列入不可靠实体清单提供了法律框架和工作机制。
《出口管制法》的通过表明了中国为增强其出口管制制度和利用出口管制保护国家安全和利益所做出的最新努力。我们预计后续将制定新的实施办法和管制清单并对现有的相关规定和管制目录进行调整。
在中国设立的内资企业和外商投资企业应建立和完善其内部出口管制合规政策和制度，以更好地分析自身的产品、服务和技术，审查和筛选业务伙伴和最终用户，并建立内部出口控制审查和报告机制以及风险分析和控制制度。此外，对员工进行出口管制要求的培训至关重要。建议与中国有业务往来的外国公司和组织关注中国出口管制法律的制定和实施，并更新其出口管制合规政策，以确保其遵守中国的出口管制法律。
我们将持续关注中国出口管制制度的发展并及时向我所中国和海外客户提供更新。